Towards Food Safety Supervision System under the Concept of Social Co-Governance based on

Legal Thinking of the Glue Beef Steak Event

ZHOU Hang

（College of International Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract： The occurrence of a large number of illegal activities related to food production and pstribution in China has posed a great challenge to the current food safety supervision system and rules of the country. However， it is undeniable that science and technology greatly facilitate the advancement of the food industry. The society should have a correct attitude towards new technologies applied in the food area and they should be under scientific supervision of the regulators. The new Food Safety Law establishes the fundamental principle of social co-governance. Under this principle， the establishment of an efficient cooperative regulatory system with the participation of all walks of life is of great theoretical value and practical significance to overcome the shortcomings of the previous models of single administrative supervision， separate supervision and decentralized supervision. For food safety regulation under the concept of social co-governance， the country must improve its legal system for food safety regulation， straighten out its food safety regulatory system， and scientifically formulate food safety standards and risk assessment system. only in this way， can a good situation of food safety co-regulation be formed in which both the government and the society participate and which is widely accepted by the public， thereby protecting public health interests and national interests.

Key words： food safety； regulation； social co-governance

DOI：
10.7506/rlyj1001-8123-201703012

中?D分类号：D669.3 文献标志码：A 文章编号：
1001-8123（2017）03-0062-05

引文格式：

周航. 社会共治理念下食品安全监管体系研究――基于对胶水牛排事件的法律考虑[J]. 肉类研究， 2017， 31（3）： 62-66. DOI：
10.7506/rlyj1001-8123-201703012. http：//www.rlyj.pub

ZHOU Hang. Towards food safety supervision system under the concept of social co-governance based on legal thinking of the glue beef steak event[J]. Meat Research， 2017， 31（3）： 62-66. DOI：
10.7506/rlyj1001-8123-201703012. http：//www.rlyj.pub 近段时间，市场上销售的胶水牛排又引起了国内外的广泛关注。无独有偶，媒体也不断有关于注胶虾、注胶大闸蟹的报道。这类报道一次又一次地挑动了食品市场敏锐的神经，也让监管当局倍感重压。但需要看到，伴随新型科技的广泛运用，食品产业新型的商品生产办法和加工技术对食品产业的影响也比较大。无论是作为监管机关还是社会消费群体，大家对之应该采取哪种态度，是不是像胶水牛排事件一样，闻之色变？对于这一事件，社会各界各抒己见，但海量的看法是关于严格市场监管的呼声。本质上，胶水牛肉事件并不是像此前的“注水牛肉”、“问题血燕”等问题食品，并不是食品生产者和经营者为了追逐高额收益，不考虑买家的权益而进行的违法犯罪行为。从海外的立法经验来看，针对这类生产加工技术和办法，政府当局需要健全食品安全监管体系，规制市场主体的行为，防范其损害买家利益、风险公共食品安全的违法活动。
2009年颁布的《食品安全法》于2015年进行了修改，其中增加了食品安全维护的社会共治原则。试图在这一原则之下，调动社会各方面的力量，形成食品安全社会共管共治的格局[1]。本文拟针对胶水牛排事件，结合《食品安全法》提出的社会共治原则，探讨在此理念下对新型食品生产、加工技术与办法的食品安全监管规则的体系健全思路。

1 国内食品安全监管困境的法律缘由

1.1 忽略食品安全法制建设的经济进步模式

虽然国内近几年的GDP指数稳步上升，国内国际之间的贸易及各项事业欣欣向荣，经济进步水平和人民生活质量都得到了改变和提升，但不能不承认的是，与西方的?l达国家相比，国内的整体经济进步实力和水平远远落后于发达国家，而全方位达成中国梦、振兴国家需要历程不懈地努力和提升。

长久以来，国内地方行政机关为了追求经济增长，放任一些企业的违法犯罪行为，存在着监管不力的问题，甚至还“护短”，实行地方保护。国内食品范围屡屡出现的安全危机，多数时候是由于上述缘由导致的。也正是由于这类多发的食品安全问题，致使市场的神经特别敏锐。正这样次“胶水牛排”事件，目前市场由于缺少诚信，特别是监管部门的诚信缺失，致使民众对食品安全没信赖感[2]。从现在的状况看，经济进步水平落后严重干扰着食品安全监管，表目前：
1）政府缺少足够的财力支撑食品安全监管经济本钱，包含对人力的投入。
2）由于经济进步水平落后，致使食品安全监管标准不能不降格需要，不然社会温饱问题将会凸显出来。
3）由于经济进步水平比较落后，国家很难投入巨额保障食品安全的研发成本，也不可以自主选择合适与其环境相适应的友好型经济进步方法，这也是致使国内食品范围出现安全问题的主要原因。

值得注意的是，因为历史缘由导致的中国地区进步不平衡，由此导致地区间、行业间资源分配不合理，食品范围供需矛盾加剧，地区间的需要结构断裂，落后区域因市场潜力得不到有效借助而致使效率外溢[3]，行业间因收入分配不公致使社会失衡。除此之外，因为食品企业入市门槛低，导致国内食品企业常见存在规模小、分布散、管理乱的问题。这也给食品安全监管带来了严峻挑战。

1.2 监管部门不协调的监管结构致使监管失灵

事实上，食品生产范围用工业明胶已经成为公开的秘密，但监管部门为何管不住、管不好？这是值得大家深思的问题。从国内食品安全监管部门的组织结构方面来看，食品监管是一个监管部门海量、监管环节复杂、监管依据不同、监管方法不一的复杂工作。
2013年之前，国内食品安全监管是典型的多部门管理，“多龙治水”，食品的加工、生产、流通等不同环节隶是不一样的部门管理[4]。依据中央政策和立法的进步，又可以分为分散监管阶段、协调监管阶段和统一监管阶段。分散监管阶段和协调监管阶段的监管成效极不理想，监管不利、效率低下，“有僧不念经”，整个食品监管体系几乎处于瘫痪状况[5]。
2009年颁布的《食品安全法》虽然在国务院设立食品安全委员会，目的是统一监管食品安全，但因为监管体制没突破，食品监管事实上仍然处于多头管理状况，食品安全问题仍然没根本改观[6]。
2013年3月将来，新型的食品监管体制得以确立，统一监管体制正式运行，监管力度开始变得强大起来[1]。

但，从近些年的实践来看，尚有监管部门不协调的问题，这已经致使对市场监管失灵。第一，作为统一监管部门的食品药品监督部门虽然有了监管职权，但一旦需要特别执法方法如搜查，或者对违法行为人采取人身强制手段，则需要由其他机关完成。第二，现有些地区分割的监管体制不利于食品监管职能的发挥。由于依据现有体制，食品违法行为发生在什么地区，该地区监管机构才有权监管，但因为目前不断推进的城镇化建设，农商品生产区、加工区和销售区不只可能完全分开，而且可能远隔重洋，根本不可能统一监管，且不说食品产业链变得愈加多、愈加复杂的问题。三是食品监管所依据的法律规范的多层次性和不统一性也制约着食品监管[7]。

1.3 食品安全有关法律法规之间存在冲突制约监管

食品安全有关的法律法规存在冲突，对一些基本问题缺少统一的规定已经严重干扰到食品安全监管，甚至影响到司法过程。以沈阳“毒豆芽”案为例来讲明。依据案件材料，被告人蹇明志、杨桂荣系夫妻，从2008年开始，二人开始用非食品添加剂生产豆芽并供应。
2011年12月，法院以生产、销售有毒、有害食品罪对他们与其他有关人处以刑罚[8]。但在处置该案过程中，由于法律规定之间相互抵牾而折射的问题不可不察。第一是对农商品概念的争议。由于《农商品水平安全法》与《食品安全法》中的规定不同，致使监管归属都没办法确定[9]。第二是对于食品生产经营活动监管标准需要加以研究明确。大家都知道，国内的食品生产者有很多的是小作坊和小摊贩生产加工销售，依据《食品安全法》第36条规定，各级政府立法部门有权颁布管理方法，但怎么样保证食品安全监管体制不被侵蚀，怎么样保证有关管理方法符合《食品安全法》及其他有关食品安全法律的精神并维持内在的一致性，尚需要进一步研究。 1.4 监管技术方法不可以因应现代科技进步需要

此次“胶水牛排”事件引起了社会的常见关注，但直到现在，无论是监管层还是学术界都没给出让人信服的说法，这也让谣言甚嚣尘上。事实上，国内食品监管方面一直以来都是社会治理的一个弱点。一方面是由于监管资金不充足，监管力量也不够，更不需要说监管技术研发投入了。其次，监管者的监管动力不够。这就形成了巨大的反差：一面是亟需监管力量的参与，另一面却是监管惰性。从海外的监管经验来看，不少国家在食品科技进步过程中，监管层都可以准时地关注和跟进，并当令地将这类转化为监管技术成就。国内食品安全监管部门近些年也已经注意到食品科技的进步对食品监管的挑战，并开始关注拟定各种食品安全监管技术指标。

2 食品安全社会共治原则的法理解析

食品安全的社会共治是指依靠社会各方力量，包含政府部门、食品生产经营者、食品行业自律组织、买家组织与社会公民等，一同参与食品安全治理的工作，形成全社会协同工作，一同管理和监督食品安全。现在，食品安全社会共治原则已经明确写入法律条文之中，这是多年来食品安全治理积淀下来的宝贵经验。正如王名教授所指出，社会共治是在公共管理理论和实践中打造起来的一个新的范畴，一种新的模式和机制，本质上说，其是在依法治国策略的引导下，基于法治路径的社会一同治理，是国内实践中形成的规范革新[10]。

依此大家可以从以下几个方面来理解食品安全社会共治原则。

2.1 社会共治原则坚持公共机构和个人的协同合作

2009年获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家艾利诺?奥斯特若姆，在其实证研究中发现了一种共治机制，就是社会系统的运作，除去公共权力、私人权利以外，还有一种权力――社会权力。这种?嗔κ遣捎梅窒怼⒐仓蔚姆绞皆俗鞯摹Ｉ缁峁仓卧?则内在包括了一种协同主义思想。它主张的是多种力量一同合作的社会秩序，其试图将市场方面、国家、非政府组织、中介机构与社会媒体等各种力量有机结合起来，彼此协作、彼此制衡，从而达成食品安全的目的[11]。这一原则近似于共和主义的社群理论，其观念也十分接近，包含追求食品安全的一同理想，强调食品安全各利害关系主体之间的平等协商和对话，需要对弱势群体给予特别的照顾等[12]。

值得注意的是，在社会共治原则之下，国家监管机关的角色怎么样？有看法觉得，在这一模式之下，国家监管机关不再是一个被动的“守夜人”，而是一个积极主动的监管者[12]。笔者觉得这种看法值得同意。事实上，正如前文所述，社会共治是在实践中形成的社会治理的革新，之所以将它确定为食品安全法的基本原则，一方面是为了达成食品安全的有效治理；其次，也是促进政府职能转变、达成公共利益最大化的要紧渠道。监管机关将在公共利益保护的背景下探寻最好的监管方法，以达成最好的监管秩序。

2.2 各方主体一同参与食品安全治理过程

社会共治原则需要参与治理各方依据自己的主体特征和功能定位，一同参与管理食品生产和经营过程，一同对食品安全进行监督，它们拥有相应的职权或者权利，但也要有肯定的担当和责任。

对于作为行使公共权力的国家监管机关来讲，其行使的权力是根据国家组织法所享有些，但也要承担相应的责任，权力和责任需要匹配。假如不可以正确履职，则或许会被问责。食品监管机制中引入和落实问责制具备重大的理论意义和现实意义。法理上，问责制将法理的权义统一原则加以贯彻，其精髓则是将责任和法律责任转化为上述“内生因子”，促进经济和社会的改革与进步[13]。

2.3 社会共治是克服行政监管弊病的有效方法

正如上文所述，《食品安全法》所打造的社会共治原则，是为知道决国内食品安全监管工作中的基本矛盾，即作为公共权力主体的国家监管机关无限的监管职权但又仅有有限的监管资源与食品监管工作的无限复杂性所带来的监管的正当性、合法性危机。可以说，食品监管中各种监管问题的出现，包含选择监管、监管失灵、惰于监管、运动式监管皆是因其而生。从国际方面看，食品安全监管对于监管者来讲是“吃力不讨好”的活，监管者没监管能动性，但监管者绝不可以因此而逃避监管，不然就是失职，是行政不作为。由于假如政府不可以真的担当起食品安全监管中公共利益代表者的重任，政府可能反倒成了市场违法者的帮凶。从监管行为本身来讲，它是一把“双刃剑”，在需要的范围内需要充分涵盖，不可以留有漏洞；而过分、失当、缺漏、重叠、矛盾的监管，则会损害食品市场的自由与秩序。国内建国初期由于社会经济进步水平较低，实行计划经济，食品安全问题并未凸显，待开始实行改革开放，食品安全问题也日益突出，因此1982年全国人大颁布了《食品卫生法（试行）》，其中打造了自上而下的监管模式，并预设了监管机关的“全能监管”特点，但这类经过实践检验存在不少问题，社会共治原则一定量上是深思传统监管模式中存在的弊病而作出的应付和改革[14]。

3 社会共治理念下食品安全监管体系化健全

俗话说，民以食为天，食以安全为要。而维护食品安全第一是要严格监管。在现代法治社会条件下，要将食品监管纳入到法治化轨道，从而达成食品安全范围的善治。

3.1 健全国内食品安全法律规范

就现在国内的状况来看，要紧的任务是加快食品安全方面的全方位立法。如科学界定食品概念，合理确定“食品”的范围，确定食品安全监管标准，构建刑事、民事和行政责任相互协调和统一的法律责任体系，为食品安全提供强大的法律保障。值得注意的是，在这一过程中，对于食品技术方面的立法也是十分要紧的一个内容。

在国内的食品安全监管的法律体系中，2009年颁布推行、2015年进行修订了的《食品安全法》是尤为重要的食品法律规范，其从立法层面构建了统一的监督管理体系，保证了食品安全监督管理法律体系上的统一，为国内食品安全法律规范的体系化建设发挥了用途。但这还不够。从比较法角度看，美国的食品安全问题相对来讲十分成功，缘由是由于其依托于完善的法律体系，又有高效健全的监管机构和评估规则体系[15]。毫无疑问，伴随社会的进步和科技的提升，对食品安全法律规范建设的需要也愈加高，食品安全立法也日益细密，并呈现“碎片化”特点。然而尽管这样，立法机关需要时刻注意有关法律规范的体系性和协调性。针对目前状况，大家应该在以下几个方面做足功课：一是在借鉴海外经验基础上，立足本国食品安全实质和食品行业科学进步，量身定做有关的法律规范，既不可以揠苗助长，也不可以刖趾适履。正如前文所述的胶水牛排问题，之所以民众反应比较强烈，由于此前对该问题只不过没深入关注，立法上也没相应成熟的规则。二是要有效对接国际规则和标准，打造符合国际化水平的法律规则体系。三是要以法律责任为基础，打造公平的法律规范体系[16]。 需要说明的是，国内是世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）的成员国，在有关食品安全法律规范设计方面，还要考虑WTO框架下食品安全有关规则，而不可以自说自话。比如依据《推行卫生与植物卫生手段协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，简称SPS协定）中透明度原则的需要，为保证进口食品和动植物商品安全、保护人类健康及动植物卫生与健康，WTO成员国有义务履行SPS通报评议机制[17]。
2010年中国卫生部通过了《食品安全国家标准管理方法》，其中第31条规定“食品安全国家标准草案根据规定履行向世界贸易组织（WTO）的通报程序”。实行SPS手段通报可以降低贸易本钱，鼓励各国政府和企业更有效地应付食品安全威胁，更好地阻止外来物种侵略和病虫害，更好地协调科学标准和商业行为[18]。不然，大家将被排斥在WTO的游戏规则以外，这对中国食品安全法律规范的科学进步将会产生不利影响。

3.2 健全国内食品安全监管体制

从《食品安全法》规定看，国内现在的食品安全监管实行统一的监管模式，即实行统一协调、分段监管。依据2013年通过的《国务院机构改革和职能转变策略》，中央决定保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子，承担食品安全委员会的平时工作。新组建的食品药品监督管理总局将原是工商、质检、检疫等监督管理部门的职权加以整理。如此监管权力愈加集中，监管力度也得到强化。从近几年的实践状况来看，如下问题需要得到准时解决。

一是食品安全委员会的职责需要进一步明确，其职能也需要得到发挥。食品安全委员会的打造本是为了提升食品安全的层级，突出权力配置优势。但从实践看，其职能还仅仅停留在议事协调层面，仅从宏观上对食品安全工作进行指导。这还远远不够。此次北京活鱼下架事件中出现的监管部门“信息打架”现象正是上述问题的鲜活反映。这就需要大家需要有效发挥国务院食品安全委员会的宏观指导职能，明确各监管主体的权责，捋顺监管体制，加大各监管部门之间的合作。可行的策略是进一步落实食品安全委员会的权力和职责，授与其规则拟定权限和执法权限，使其功能可以真的得到发挥。

二是明确食品安全监管机关的职权范围，落实监管者的问责规范。受执法负荷繁重和公共执法资源不足的双重约束[19]，同时，食品监管又无利可图，再加上国内存在海量小型业态食品经营者（小型业态主要包含小作坊和摊贩），这类小型业态食品经营者具备非常强的流动性，经营时间和地址非常不固定，监管较为困难[20]，上述很多原因致使监管者总是怠于履行职责。对此解决的有效渠道就是明确职责，落实追责规范。

值得注意的是，作为监管主体的行政主体，有时确实非常难推行全时、全态、无盲点的监督。这就需要大家对监管工作进行有机革新，既要构建更系统、更实时全方位的信息化平台，用云数据对各型业态食品经营者进行有效监督，又要加快对监管力量更科学、更适当的布局，切实做到“旧的不可以放，新的需要上”。

除此之外，监管主体自己也存在异化的风险，即所谓的“灯下黑”问题。怎么样保证监管主体被有效监督也是亟待认真解决的问题。新修订的《食品安全法》第116条规定了针对监管主体“培训、考核”的需要，但并未标明形式要件，或者是所应达到的规范。就监管主体的违法、违规行为也只不过概括性地赋予了食品生产经营者、食品行业协会等的投诉、举报权。这也需要进一步健全行政问责规范，以法律形式明确食品安全监督机构及领导责任，健全食品安全追责规范体系。同时，问责制还需要在监管者履行职责的过程中，对其不拘一格地问责（answerability）；凡监管者利益冲突、角色错位、懈怠疏忽，或决策失误、行为不当经不起问责，则应依法承担不利后果（liability）[13]。

3.3 健全国内食品安全指标、测试和认证规则体系

食品安全指标、测试和认证规则体系既是食品监管的规范和依据，也是落实各种法律责任的首要条件。从现有些规范规定看，国内食品安全指标有国家、地方、行业和企业四级标准体系，国家也依据这类安全指标拟定了有关的测试和认证标准体系。但其中存在的问题也比较突出，主要体目前：

一是规则不统一，标准之间相互打架。食品安全监管标准体系十分复杂，一方面是由于大家食用的食品品种繁多，属性各异，加上生产加工环节也各不相同，非常难给出统一的规范，这为监管带来了难点。对此，有看法觉得应该改革标准管理体制，颁布全国统一的安全指标。笔者觉得这种看法值得商榷。由于理论上看，各种食品的规范不但很难统一，而且因为每个地方的经济进步水平差异，非常难统一标准；而从实践来看，这也非常难操作。

二是缺少健全的食品安全风险评估规则。食品风险评估规范是世界各国常见使用的食品安全监管方法之一，亦被实践证明是食品安全长效治理的要紧机制。美国是最早将风险评估引入食品安全的国家，之后欧盟、日本等国也相继引入[21]。国内于2006年颁布的《农商品水平安全法》中第6条规定设置了农商品水平安全风险评估专家委员会规范，随后在《食品安全法》、《食品安全法推行条例》和《食品安全风险评估管理规定（试行）》等法律文件中都对食品安全风险评估作出了明确规定。
2011年国家成立了食品安全风险评估中心，专门负责食品安全风险评估事宜。从这类年的实质运作状况来看，国内有关规范存在一些缺点需要改进。一是有关法律?则不完善，法律效力层级较低。二是法律规则中对风险评估的规定缺少可操作性。三是评估机构不独立，评估结果公信力较低。有的评估机构由于不可以中立评估甚至酿成社会事件。如2010年圣元乳粉事件，国家卫生部门以媒体发布会的形式向社会公布专家测试和评估的结论，但涉事主体对评估结果根本不信赖[22]。四是评估方法单一，评估效率低。对此大家可以通过规范风险评估程序，增加风险评估的透明度，打造风险评估错误追责规范等方法，使国内食品风险评估规范尽快与国际接轨，提升其权威性。 4 结 语

食品安全涉及国民健康，也是关系国家安全的重大国事。食品安全的社会共治原则的确立，为国内食品安全监管提出了新的思路，也给大家提出了新的课题。要从具体规则方面落实这一原则，需要结合中国的实质，立足国内食品安全治理的近况，拟定切实可行的监管体系。食品产业科技的进步对食品安全监管提出的各种挑战，也需要落实到监管规则层面上来。只有这样，才可以让买家有一个比较可以同意的安全感，食品安全的长治久安也不至于流为具文。